深化海关通关改革 大力促进口岸物流健康发展
海关总署监管司司长
徐 道 文

现代物流是社会再生产过程的血脉和神经，是决定经济运行速度、质量和效益的引导性力量。发展现代物流业不仅代表着先进生产力发展的要求，也是适应加入世贸组织后参与国际竞争的迫切要求。口岸物流作为国际物流的重要组成部分，对降低贸易成本、提高贸易效率、改善投资环境等方面起着重要作用。近年来，海关监管部门不断努力探索，深化海关通关改革，积极促进口岸物流的健康发展。本文主要介绍近年来海关通关监管业务改革实施的具体情况。
一、新形势下海关通关监管工作面临的形势和挑战
当前，世界经济全球化、区域经济合作进程进一步加快，新型贸易方式和物流方式层出不穷，贸易安全及便利化问题越来越得到世界海关组织（WCO）和各国海关的重视。中国海关保卫国家政治经济文化安全及维护社会稳定的责任不断加大，海关监管工作面临着巨大的挑战。
（一）口岸通关监管压力越来越大
与2001年中国加入世贸组织时相比，2005年，我国外贸进出口总值和海关监管进出口货运量均增长了近两倍，分别达到了1.42万亿美元和21.21亿吨；海关审核进出口报关单翻了一番，达3911万份；监管进出境运输工具2841万辆（艘、架） 次，增长了42.3%； 监管集装箱5731万箱次，增长了120%；监管进出境人员3.1亿人次，增长了47.6%；监管进出境邮、快递总数2.13亿件，增长了67%。入世4年多来，中国对外贸易和交往的发展速度在世界经济发展史上是罕见的，给中国海关通关监管工作所造成的压力也是空前的。
（二）海关管理责任不断增加
近年来，各级政府和广大进出口贸易、生产、物流企业对通关效率、监管效能提出了新的、更高的要求，传统监管理念、监管制度和监管手段受到了严峻挑战。其中一个突出的特点就是，在传统监管工作任务高速增长、通关便利化呼声日益强烈的同时，反恐、防范大规模杀伤性武器扩散、维护国际贸易链安全、参与国际海关合作等新任务也在不断产生，而且其范围越来越广、任务越来越重，责任越来越大。
在我国对外贸易和交往迅猛发展的同时，海关管理资源尤其是人力资源的增长却远滞后于海关监管业务量和社会需求的增长。中国海关所面对的问题是：工作量急剧增长，监管资源尤其是人力资源相对匮乏。作为国家进出境监督管理机关，必须保证监管到位，同时又要确保货畅其流。面对新形势，应对新挑战，如何科学把握国际物流发展的新特点、新趋势，构筑海关严密、便利的口岸通关监管模式，努力实现有效监管与高效运作的有机统一，是摆在中国海关面前的一个十分重要的课题。
二、海关实施的通关监管改革措施
在国际现代物流蓬勃发展的今天，海关通关监管改革必须采取既要满足今天多样化服务对象的需求，又要为未来做出安排，以便及时应对挑战。近年来，海关监管部门根据总署统一部署，着力于开拓创新、全面推进业务改革，牢牢抓住风险管理这一中心环节，以守法便利为原则，在统一通关模式、规范作业流程、简化海关手续、提高监管能力等方面取得了突破性进展。
（一）调整通关作业流程，建立快速通关作业模式
为适应建立社会主义市场经济体制和我国对外开放格局向全方位、深层次、宽领域发展的需要，中国海关从2001年开始实施快速通关作业改革。改革的内容是在建立健全风险管理机制的基础上，科学地调整通关作业流程，合理设置通关方式，精简作业环节，强化实际监管，拓展海关监管时空，将海关监管手续前置或后移，最大限度的减少货物在海关监管场所的滞留时间。目前，根据收、发货人及海关监管的实际需要，对进出口货物设置的快速通关方式有三种：
1．跨关区快速通关。在直属海关之间采取的快速转关方式的通关。进出口货物报关人在货物到港前向主管地海关提前申报报关单数据，海关办理提前集中审单、接单审核/征收税费手续，货物运抵监管场所后由口岸海关办理进口货物的转关手续（或办理出口货物核放手续）。
2．隶属海关间快速分流。在同一直属海关关区内隶属海关之间采取快速转关方式的通关。进出口货物报关人向关区审单中心提前申报报关单数据，审单中心提前办理集中审单，主管地海关提前办理接单审核/征收税费手续，口岸海关快速分流（或办理出口货物快速核放），货物运抵主管地海关监管场所后快速验放。
3．口岸海关快速验放。是指进出境运输工具负责人提前申报舱单数据，进出口货物报关人提前申报报关单数据，海关可提前办理集中审单、接单审核/征收税费手续，货物到港后办理验放手续。
经过几年的实践，快速通关作业改革使通关效率明显提高，改革成果得到了地方政府、企业等社会各界的认同。
（二）主动适应经济发展需要，积极推动区域通关改革
区域通关是监管司去年推出的主要改革项目，已经取得了阶段性成果，今年将大力推广。区域通关改革主要为“3+1”通关模式。
“3”是指以下三种通关模式：
（1）规范和简化转关监管。
第一步改革，主要实现转关货物的海关计算机应用系统（H2000）的自动审核、验放，人工确认放行。海关通过H2000系统自动审核、验放转关货物，人工确认放行，不符合转关规定的货物，须经审批，并人工输入不允许办理转关的具体原因，供有关职能部门进行监控分析。
第二步改革，实现转关货物的海关H2000系统自动电子审核、放行。在海关实行电子通关、完善物流信息化管理的基础上简化转关管理。海关评定为A级的收发货人和守法程度较高的承运企业（海关也将对承运海关监管货物的运输企业进行守法评估）申请转关，H2000系统自动审核，并向申报人和场站管理部门自动发送转关货物电子放行指令，验放货物；同时，运用“卡口控制与联网系统”以及 “境内运输工具动态管理系统”，对转关货物和运输工具进行跟踪、监控。
（2）属地申报、口岸验放。
由海关审定的守法程度较高的企业向海关申报，在口岸海关办理货物验放手续。进口货物由属地海关办理集中审单、接单审核/征收税费等手续，口岸海关办理验放手续；出口货物由属地海关完成集中审单、接单审核/征收税费等项手续，承运人将货物直接运至出境地海关监管场所，口岸海关办理货物验放手续。
（3）粤港澳跨境快速通关方式。
进口货物：由承运人提前向进境地和指运地海关申报载货清单电子数据，海关接受申报后，报关人即可向指运地海关申报报关单电子数据，海关集中审单；车辆驶入进境地海关卡口通道时，卡口系统自动进行电子地磅秤重，验核电子关锁、GPS、采集车牌号及通过卡口时间等，确定实施车辆查验或转关放行；车辆进境后，指运地海关即可办理接单审核/征收税费等手续；车辆抵达指运地海关卡口时，系统自动检查电子关锁和GPS的途中监控信息等，确定实施查验或放行货物。
出口货物：承运人提前向启运地和出境地海关申报载货清单电子数据，海关接受申报后，报关人即可向启运地海关申报报关单电子数据，海关办理集中审单、接单审核/征收税费等手续；货物运抵海关监管场所，卡口系统自动进行电子地磅秤重，采集车牌号及通过卡口时间等，确定实施查验，情况正常的，启动电子关锁和GPS系统监控，放行承运车辆；车辆驶入出境地海关卡口通道时，卡口系统自动进行电子地磅秤重，检查电子关锁和GPS的途中监控信息等，确定实施车辆查验或放行承运车辆。
“+1”是指建立区域虚拟审单中心。
积极创造条件，将目前的关区内集中审单向更高水平的区域内集约化虚拟集中审单发展。此项改革对于海关最终实现全关境的统一执法、严密高效是一个重要的步骤和发展阶段。目前，我们正在会同华东地区各海关研究论证区域虚拟集中审单方案，力争年内试点，同时，有关海关也正积极规范区域内报关单申报及海关审单作业，统一区域内申报要求和审单尺度，为实行区域内虚拟集中审单作业制度奠定基础。
（三）建立海关卡口管理系统
为实现海关监管工作的信息化，进一步加快合法货物的验放速度，提高海关整体监管水平，2002年4月，海关总署监管司会同科技司、信息中心和有关生产厂家，组织有关部门开发了卡口控制与联网管理系统。该系统应用电子地磅、电子车牌、闸门栏杆、集装箱号识别等设备，实时采集经过海关监管场所卡口的货物重量、集装箱号、车牌号、驾驶人员、进出时间等物流数据，自动进行核对，并相应做出实施查验或放行货物处理。
卡口管理系统的应用进一步规范了对各类通道卡口、监管场所、运输工具、进出口货物和转关运输的管理。
（四）建设“电子口岸”，为大通关提供技术支持
“电子口岸”是海关总署会同国务院12个部门共同建设的数据交换网络平台，海关积极推动和协调质检、国税、外汇、银行、商务、铁路、环保及口岸其它相关部门，组织开展和探索进出口通关单联网核查、“一单两报”、报关单证明联联网核查、许可证件联网等通关事项，不断完善“电子口岸”功能，积极推动“大通关”建设，提高口岸物流整体效能，成效明显，受到企业及相关部门的好评。经过6年多的实践，基本实现了跨部门数据交换，联网核查和企业网上办理进出口手续。
2003年，研发了“铁路口岸信息平台软件”，利用电子口岸平台，在全国铁路口岸实现铁路、海关、质检、边防等口岸管理部门联网互通、信息共享，简化了通关手续，方便了货物进出，提高了铁路口岸通关速度。目前，铁路口岸信息平台已在满洲里、二连浩特、绥芬河、阿拉山口4个铁路口岸联网运行。
（五）创新查验机制，规范查验管理
查验工作是海关物流监控工作的一部分。为实现海关查验“选得准、查得好”的目标，积极推广非侵入式查验，目前全国海关配备了50多台大型集装箱检查设备，对提高通关效率、降低贸易成本起到了积极作用。同时，进一步完善查验规章制度，2005年，海关出台了《海关进出口货物查验管理办法》。在完善法规建设的同时，逐步建立健全查验监督制约机制、查验绩效评估机制，加强了对全国海关选择查验和实际查验操作的监督指导，提高了查验的针对性和有效性，查获效率得到有效提高。
（六）积极开展“同船运输”和“国轮捎带”试点工作，大力提高集装箱运输效能
为促进我国集装箱运输事业发展，提高我国对外贸易运输资源的使用效益，从2005年4月1日开始，启动内外贸集装箱同船运输及中国籍国际航行船舶承运转关运输货物改革试点。内外贸集装箱货物同船运输是指在海关注册备案的承运海关监管货物的船舶，同时装运内贸和外贸集装箱货物的运输，我们简称为“同船运输”；中国籍国际航行船舶承运转关运输货物是指中国籍的国际航行船舶在境内港口间承运海关监管进出口集装箱货物的运输方式，我们简称为“国轮捎带”。
此项改革降低了企业贸易成本，提高了航线、船舶等集装箱运输资源的使用效益，促进了我国集装箱运输的发展，效果显著，受到了交通运输部门、地方党政和企业的广泛欢迎。
三、下一步通关监管改革的重点工作
（一）继续推行现代海关制度建设，积极构建海关与企业合作伙伴关系
现代海关管理制度的三个基本特征是实施风险管理、稽查管理和企业守法管理。中国海关改革与建设的发展目标就是以稽查为手段，以企业守法管理为核心，建立起与国际海关通行规则相衔接、严密监管与高效运作相结合的现代海关风险管理机制。经过多年的探索实践，中国海关借鉴发达国家“客户管理”的经验，建立企业守法管理制度，积极构建海关与企业之间合作伙伴关系，管理理念已逐步从“行政主导型”向“客户导向型”转变，努力扮演好对企业的管理者与合作者的双重角色。在工作中海关坚持以“守法便利”为原则，对企业实施分类管理，建立与企业守法水平相适应的通关方式，将风险管理意识融入所有的作业环节和部门中，为守法企业提供便捷的通关措施。同时，把通关监管现场的管理资源集中在极少数风险较高的货物和信誉较差的企业上，充分发挥后续管理和海关稽查制度的作用，严厉惩处走私违法行为，让违法者随时都感觉到海关监管的压力，引导企业自觉守法，最终实现海关严密监管与企业高效运转双赢的目标。
（二）加强与相关部门的协作配合，实施综合监管
中国外向型经济的迅猛发展及其复杂性，决定了靠海关监管部门“单打独斗”、“包办代替”是无法更好地履行好海关监管职能的，我们必须牢固树立综合监管理念，加强与相关部门协调配合，强化信息互通，发挥整体合力，共同促进现代物流的发展。
实施海关综合监管就是要以口岸通关“管得住、通得快”为着眼点，通过建立健全“四管”机制，即“企业自管、海关监管、地方政府协管、社会共管”，重点放在企业自管，来拓展海关监管时空，缓解口岸通关压力，优化海关执法环境，促进企业诚信守法，有效提高海关通关监管能力，把握监管和效率以及安全和便利的平衡点，实现把关与服务、严密监管与高效运作的有机统一。
（三）大力研发物流信息监控管理系统，实行舱单法定提前申报制度，建立新型物流监控模式
海关物流信息监控管理系统就是通过联网和交换物流数据，通过对监管场所、运输企业和运输工具及运输工具服务人员注册登记、备案，实现相对静态的数据管理；以进出口舱单管理为主线，按照物流运行的规律，构建全国统一的物流信息监控平台，在物流的“进、出、转、存”各环节采集相应的动态数据，形成与实际物流相对应的电子数据信息流，将运输工具进出境预报、申报、移泊动态、电子关封以及货物的运抵、分流、分拨、验放等一并纳入动态信息管理中，确保运输工具及货物的移动、滞留都处于海关有效监控之下。为实现以舱单为主线、静态和动态信息管理相结合的新型物流信息监控模式，海关正着手实施舱单法定提前申报制度，海关在货物实际运抵监管区域前即可进行风险分析，实现“提前申报，货到验放”的快速通关模式，提高监管效能，加快通关速度。
经过两年多的调研、论证，目前总体方案已经确定，转关管理子系统、监管场所备案管理子系统、卡口控制及联网管理子系统、运输企业备案管理子系统等四个子系统已完成技术开发并进入试点阶段。进口舱单管理系统、出口舱单管理系统、集装箱暂时进出境管理系统、进出境运输工具动态管理系统、境内运输工具动态管理系统等其它子系统的研发也正在逐步跟进。
（四）积极探索实施电子通关改革
为进一步促进海关通关作业的集约化、信息化和专业化，变当前粗放的人工处理纸质报关单证为高效、快捷的电子报关单数据计算机处理，在有效监管的同时大幅提高通关效率，总署以实施《电子签名法》为契机，正在积极探索实施电子通关的改革方案。电子通关就是由直属海关确定守法水平较高、业务量较大的企业名单，通过有效担保等措施，企业进行网上电子申报，海关经电子审单，或人工专业审单后，直接向申报企业和仓储企业发送电子放行指令，实行“无纸放行”，企业自存报关单证备查；经风险分析或按规定必须审核有关单证的，通知企业交单，完成纸质单证审核，确认不需查验的，向申报企业和仓储企业发送电子放行指令，实行“有纸放行”；对确定需要查验的所有货物，凭纸质单证查验放行，实行“有纸查验”。
目前，总体方案已经拟定，并征求了有关部门的意见，准备适当时机在部分海关启动电子通关改革试点工作。
近年来，中国海关坚定不移地推进改革创新，取得了一定的成绩。展望未来，我们面临的是要求更高、难度更大、任务更重的客观局面。我们相信，在党中央、国务院的正确领导下，在地方各级政府的有力支持下，在行业相关管理部门、工商企业、物流相关产业，以及各地各级行业协会的共同努力下，我国现代物流发展将迎来一个机遇与挑战并存、改革与发展共进的新的发展阶段！中国海关监管部门将继续积极探索与现代物流相融合、与国际惯例相衔接的海关监管新思路、新手段，构建便捷与高效的口岸通关监管新模式，维护公平有序的进出口环境，支持促进对外贸易健康发展，为我国的改革开放和社会主义现代化建设，做出我们新的贡献！