关于我国口岸查验服务体系规划编制的研究
大连海事大学交通工程与物流学院
王  诺  李向文

引  言
口岸是国与国之间交往的门户，是一个国家（地区）经济发展和对外开放程度的标志，纵观全球，凡经济发达的国家和地区，无一不同口岸的发达和发展有关。国内外实践已经证明，开放型经济必须有与之相适应的口岸建设，口岸作为国民经济重要基础设施，与地方经济的发展紧密相关。
口岸查验设施发展滞后于海港和空港的建设发展，这是全国具有普遍性的问题。尽管各地近年来在口岸建设方面已取得了较大的成就，口岸的通关效率不断提高，为对外贸易做出了重要贡献。但是，由于历史的原因，口岸设施的硬件建设一直没有得到应有的发展，尤其是在人员编制、办公条件和生活设施等方面，既缺乏统一的长远规划，又缺少有效的调整机制；在形成大通关合力、口岸信息化建设、规范操作流程等方面仍有待进一步加强和改进。因此，编制我国各口岸查验服务体系规划势在必行。
一、我国口岸环境存在的问题
（一）查验单位运行机制、体制有待改变
由于受传统口岸管理体制和运作机制的影响和制约，我国的口岸管理在整体上仍是分兵把守、条块分割，影响了口岸的工作效率。主要表现在：一是受部门分割的垂直领导为主的口岸分口执法和地方协调管理体制之间仍不够协调；二是港口分期建设和各查验单位跟进管理使得各类查验基础设施资源缺乏统一规划和利用，造成设施分布不均，产生大量的管理空白区；三是随着一些城市新老港区功能的转换，原有管理组织体制必须相应调整，各查验部门需要协调动作，重新建立大通关机制。
（二）查验部门人员编制严重不足
尽管科技的进步和计算机系统的普遍应用使得部分查验工作的效率大大提高，在一定程度上节省了人力、物力。但因十几年来通关货物和人员成倍增长，各码头投资主体经常超越审批程序建港，在客观上无法及时申请国家开放口岸。为避免国家经济损失，支持地方的发展，各查验部门只能从大局出发，采取临时监管措施，造成口岸查验配套设施建设普遍滞后于港口主体工程建设。十几年来，我国口岸的通关工作量增加了一倍以上，但查验单位的编制却几乎没有变化，形成的历史包袱越积越重，口岸各部门查验人员编制越发不足。就目前政策而言，国家给查验单位投资的部分基本是按编制人数拨款的，缺编意味着无法获得本应得到的国家资助，现有人员只能超负荷工作，口岸超常规的发展态势与编制不足的矛盾日益突出。以大连海港边检站为例，80年代改革开放初期，大连地区只有1个边防检查站，执勤区域仅限于大连港码头的52个泊位。近年来，大连市的大窑湾、大连湾、和尚岛港区相继组建了边防检查站，执勤区域发展到了旅顺、金州、庄河、瓦房店、长海等地区，泊位数达到了210个，年检查出入境船舶从1258艘次增加到11874艘次，检查出入境员工从39438人次增加到236089人次，检查出入境旅客从5197人次增加到62454人次，比1980年分别增加了492.4﹪、289.5％和1101.7％。一线执勤人员长期超负荷地工作着，不得不终日奔波于码头、船舶，不堪重负；空港边检站也是如此，周水子边检站1986年建站时按年出入境旅客10万人次定编，而现在出入境旅客每年已达90多万人次，一线执勤人员平均每天工作时间常常超过16小时。截止到2005年底，大连各边检站共缺编335人，而工作量却成倍递增，预计到2010年，缺编人数将达到480人，如不及时解决，边检警力不足的矛盾将更加突出。
（三）查验设施建设明显滞后
在人员编制不足的同时，口岸配套设施的建设也严重滞后，与口岸快速发展的形式不相适应。仍以大连的边检为例，一是办公、生活用房紧张，由于港口建设初期仅仅局限于当时的情况予以配套，未考虑到港口的建设发展的需要。随着港口的建设发展，边检人员编制也相应增加，而营房设施却未有任何增加，加之年久失修，有的破损严重，现有的营房已不能满足部队正常办公、生活的需要。此外，一些新建、扩建项目和新开口岸根本就没有将边检营房建设纳入口岸建设的配套设施整体规划中，致使边检办公、生活用房紧张的问题日趋突出。二是执勤车辆严重不足。因大连各边检站驻地距市内较远，大连边检站新港分站、大窑湾边检站距市内50多公里，周水子边检站每天需发6个班次的通勤班车，大连和尚岛边检站仅有的一台班车已行驶30多万公里，现有车辆严重不足，且车况较差，有的已到报废期限。随着港口的建设发展，边检执勤区域不断扩大，且执勤区域距营区较远，相当分散，执勤官兵上下勤需往返近2个多小时，由于缺少执勤车辆，港区巡逻不能正常开展，船下发生案件也不能得到及时处理。三是边检执勤设施严重滞后。边检查验设备科技含量不高，还处在“眼看手摸”的初级阶段，虽然上级机关先后配发了一些设备，但配备的时间较早，使用时间长，大部分装备陈旧，已无法有效发挥作用；此外，我市大部分港口没有安装电子门警、电视监控设施，执勤工作仍采取“守株待兔”的监管方式，官兵们既要经受酷暑严寒、日晒雨淋，又要面对各种有害气体的侵蚀，同时还要面临交通事故带来的生命危险。随着边检执勤区域的不断扩大，执勤点偏远分散，执勤点与站机关、检查站与总站之间尚未建立适时通信，现场发生的问题和各种执勤数据无法及时上报，这不仅增加了人力、物力、财力，影响了通关的效率，也给口岸反偷渡工作增加了难度。
二、编制口岸查验服务体系发展规划的指导思想及基本原则
（一）编制口岸查验服务体系发展规划的指导思想
按照口岸查验设施建设的指导方针，编制口岸查验服务体系发展规划的指导思想应该是：
1．按照经济的发展方向和城市建设的总体规划，在土地的使用上量“地”而行，不断强化和完善港口服务功能。
2．口岸体系规划、建设与突出重点相结合，硬件与软件建设相结合、经济效益与社会效益相结合。
3．动态适应、效益优先、兼顾公平、建设规模上应循序渐进，符合社会经济发展水平的要求和能力。
4．坚持超前发展与整体功能配套的原则，在口岸的发展规划上，要有高起点、高标准的思想。
（二）编制口岸查验服务体系发展规划的基本原则
在服从并服务于国家大开放战略和区域对外开放总体规划前提下，规划的编制将注重坚持以下几个基本原则：
1．统筹建设、协调发展原则
树立和落实科学发展观的关键和根本要求是统筹兼顾，协调发展。在编制口岸查验服务体系发展规划时，旨在以功能牵动为主线，以共享综合服务平台为载体，优化体系总体结构，重构口岸链网空间布局，既考虑历史上已有的口岸设施，又兼顾未来的发展需求。通过体制和机制改革，促进各系统内外密切协同互动联动，合作共享，共谋发展。
2．整合资源、优化配置原则
口岸是国家和城市的最大资源，但要发挥这一资源的优势，亟需改革当前口岸各查验系统与主要港口企业分散、分期、庭院式发展的建设模式。依据城市交通发展的总态势和地理特点，重构口岸链网合理布局，提高口岸设施的整体性，增强城市的的核心竞争力。
3．“四统一”原则
国务院关于“大通关” 建设和国家有关部委关于口岸查验设施与港口、机场、车站、通道等主体工程统一规划、统一设计、统一投资、统一建设的基本原则。
4．注重协调、与城市、港口规划相衔接原则
 口岸查验设施是为港口服务的，同时又是城市建设的一部分。在制订口岸设施规划的过程中，必须注意与港口总体规划和城市总体规划相一致，即要满足港口建设发展需要，又要注重分期建设，避免过度超前，造成浪费；即要强调资源整合，统一建设，又要注重区域功能布局，与周边区域的规划如交通、建筑容积率、功能区的划分等要求相一致。
三、口岸查验服务单位人员编制测算分析思路
（一）口岸查验人员整合、面积优化系数确定方法
确定各查验单位的所需人员增编数量和办公、生活用房面积，过去都是根据国家和各自主管部门的有关文件计算的。经分析研究，国家有关口岸查验人员的配编、办公用房、生活面积、每平方米建筑面积的建设标准等都是1993年以前颁布实施的，已事过境迁，如按原标准配备，其人数有些会超过港口的作业人数，这显然不尽合理。经过十余年的发展变化，各查验单位的口岸监管模式、通关流程都进行了不同程度的改革，而且采取了各种大通关措施，工作效率已大大提高，电子通关等信息化手段、监控技术条件都得到了大大改善，而且还将不断进步和提高，加之船舶大型化等因素，再按十年前的标准规划，明显不合时宜。另外，以前的口岸设施建设都是各查验单位各自为政，单独规划，分别建设，庭院式布局，而且滞后于港口、码头的建设和开放，造成资源的极大浪费。
我们经过大量调查研究，本着资源整合、优化配置的根本指导思想和统一规划的基本原则，充分地综合考虑各种因素和将来的发展，将口岸体系资源进行了整合，考虑的因素和采用的方法如下。
（二）各查验单位人员编制核定参数分析
1．核定人员配编的基本原则和计算方法
根据现场调研和借鉴其他沿海城市口岸查验机构配备情况，本规划口岸查验设施配编人数的核定方法按下列情况核算：
不单设机构的，减编20％；
泊位设计为大宗或单一货种的，减编40％；
当不单设机构时，在编人数减编20％，整合系数为80％；
当泊位设计为大宗或单一货种时，在编人数减编40％，整合系数为60％；
当以上两种条件都具备时，整合系数为80％X60％=48％。
2．不平衡系数整合
根据中华人民共和国行业标准《海港总平面设计规范》JTJ211-99，计算泊位吞吐能力时，集装箱货物通常选取1.30为不平衡系数，但现在集装箱货物和其他货物的申报由于采用EDI和其他电子手段，提前申报可以保证船舶到达之后马上就可以进行检验，因而能够有效平抑或缓解货量的峰值。综合这一因素，可减少15％的人力物力。
3．口岸监管模式与流程的改进
目前，我国口岸各查验单位大都采取“一站式服务、一网式办公”卡口监控、验放；海关和检验、检疫的通关流程已大大简化，可以通过信息平台进行电子报关和电子审单，实现了提前报关、现场验放；海关、国检采取了“一机双屏、一单两报”等提高通关效率的措施。
4．口岸信息平台等信息化手段整合
从船到、货到报关、人工审单到提前报单，电子审单；集装箱用X光机自动查验、放行；边防检查采用先进电子监控手段进行监控，封关管理，可以部分解决港区现场监管的问题。
5．船舶大型化整合
对于大宗干散货，船舶的吨位近年来一直在迅速增大，但相应的票数并没有增加。随着船舶的发展，船舶大型化的趋势日趋明显，以矿石为例，过去各主要港口最大承载能力为5万吨船舶，如今已经能够快速完成25万吨的船舶装卸。尽管矿石的吞吐量增加，但作业票数却可能相应下降，相应的工作量并不是成比例增加。
6．建设联检大厦集中办公整合
查验部门后方办公用房统一规划、集中建设，不仅可以方便用户、提高通关效率，而且还可以节约建设用地50%，节约建筑面积20%，从而大大节省口岸设施的资金投入。
7．综合整合结果
综合以上方法的整合结果，充分考虑到各查验单位的口岸监管模式、通关流程、技术进步等因素的变化，以及国家的相关文件，我们建议在以前的编制规模上，一般可按0.5－0.7比例折算。
四、结论与展望
（一）研究结论
通关改革的根本措施和必然出路是进行口岸体系发展规划研究，制定口岸查验服务体系发展规划，最大限度地整合和优化配置口岸资源，从而解决口岸“大通关”与有效监管的矛盾，打开口岸设施建设和服务体系建立与港口发展和口岸开放不协调、不匹配的“死结”。
（二）未来研究方向
口岸查验服务体系规划是一个复杂的巨系统，牵一发而动全局，属于创新性课题，以下问题应该是今后研究的方向：
1．口岸查验服务体系发展规划构成框架和逻辑关系
2．口岸建设对城市经济贡献率研究
3．口岸信息资源整合与物流信息平台建设规划
基于以上思路，我们编制完成了《大连口岸查验服务体系发展规划》，并对辽宁省口岸查验服务体系建设提出了建议报告，取得了一定的研究成果。