政府采购制度是市场经济条件下，加强公共财政支出管理的重要手段，其目的主要在于规范政府采购行为，节约采购资金、降低采购成本、提高财政支出效益、遏制腐败。自2003年1月1日《政府采购法》正式实施以来，我国政府采购改革得到了迅速的发展，但由于配套制度不健全、实践经验不足等原因，我国政府采购制度还远没有发挥其应有的效益，政府采购成本还有很大的下降空间。政府采购的成本构成比较复杂，本文主要从降低采购价格和采购管理成本的角度来阐述政府采购成本控制的途径。
一、进一步扩大政府采购规模和范围
    没有相当的政府采购规模，就不能有效地降低采购成本，财政资金就不可能实现整体效益的提高，更不能体现政府采购的宏观调控政策效应。近几年来，我国政府采购规模迅速扩大，范围不断扩展，但目前与发达国家相比还有较大差距（据统计，2004年我国政府采购金额达到2135.7亿元，占当年财政支出的8％，而很多发达国家的政府采购金额已相当于其财政支出的30％），政府采购规模还有很大的上升空间，其经济效益和社会效益还未充分体现出来，因此，政府采购上规模是深化政府采购制度改革的重要任务。
    目前，扩大政府采购规模和范围的重点[1]是：完善政府采购预算编制管理，科学制定集中采购目录及限额标准，把财政性资金偿还的借（贷）款、中央（省）安排的专项补助资金纳入政府采购实施范围，保证政府采购规模逐年增长；抓好工程、服务项目的政府采购工作，重点是建立工程实行政府采购的模式和机制，促进工程采购规模进一步扩大；继续在大力推行协议供货采购形式的基础上，探索其他有利于扩大采购规模的方式；推动县级政府采购实施范围和规模的扩大。
二、加强对政府采购方式的管理
    作为政府采购的主要方式，公开招标采购被普遍地认为最能体现竞争精神，能有效地促进竞争，节约采购费用，降低采购成本，提高采购质量。由于受多种因素的制约，目前我国政府公开招标采购离统一、严谨、规范、高效的要求还相差甚远，在政府采购招投标活动中一些问题时有发生，如规避招标、暗中指定的虚假招标、对供应商资质审核不严、串通投标、地方保护、专家库形同虚设、评标环节漏洞百出等[2]。这些问题的存在，导致许多政府采购的招标活动并没有实现其应有的效益。
    在政府采购活动中，要有效地实行公开招标采购，充分发挥公开招标采购的规模经济效应，必须严格规范公开招标采购行为。第一，严格依法采用公开招标采购方式。政府采购效率的高低，在一定程度上体现在公开招标采购所占的比例上，因此，根据《招标投标法》，凡采购金额达到限额标准以上、符合招标条件的采购项目均应实行公开招标采购，任何单位和个人不得将应当以招标方式采购的项目化整为零或者以其他方式规避招标。第二，认真组织市场调查。招标采购前，应对招标货物进行认真的市场调查，掌握市场价格行情，避免供应商串标，抬高物价。第三，严密编制招标文件。招标文件的编制力求做到结构完整、要素齐全、内容完备、表述严谨，从而为采购活动提供科学依据。编制招标文件要坚持公平、公正的原则，不得有排斥某一潜在投标人的内容。第四，建立和完善专家库。为真正体现公开招投标的合法性及权威性，专家的选定不能受地域限制，要尽可能放开视野，选配一些专业素质高又有实际经验的人员进入政府采购专家库。第五，依法开展评标、定标。要依法组建评标委员会，保证评标委员会实施评标的公正性、公平性。评标委员会要严格遵守评标纪律和职业道德，严格根据招标文件的规则要求，对投标文件作出实事求是的评价。第六，加强监管。为减少“权钱交易”等腐败行径，防止在采购过程中产生“暗箱操作”现象，采购管理部门、审计、纪检和财务部门要对公开招标采购各环节实施严格监管。
    为有效降低采购成本，政府采购机构也可根据自己不同的情况选择、运用公开招标采购方式以外的采购方式。但从目前实践看，对于公开招标以外的其他采购方式，许多法规都没有规定明确、严格的适用条件，以致经常出现采购方式的随意选用和变更、混用等问题。为规范对非公开招标采购方式的管理，当前迫切需要制订非公开招标采购方式的具体操作规程，并且要加强对非公开招标采购方式选择与运用的审批和监督，政府采购管理部门如果发现政府采购方式有不符合规定的，应责成采购机构认真地加以纠正。
三、注重对供应商的选择与管理
    对供应商的选择与管理，是政府采购管理工作的核心。从目前现状看，政府采购供应商管理还存在制度建设相对滞后、供应商选择范围窄、影响选择供应商的人为因素过多、供应商准入管理存在无序性和盲目性等问题。为建立良好的市场采购环境，提高政府采购效率，降低政府采购成本，促进政府采购改革健康有序地发展，政府采购机构必须加快构建完善的供应商管理体系，规范对供应商的选择与管理工作。
    就采购成本控制而言，政府采购机构可从以下方面加强对供应商的管理：第一，加强供应商信息库的网络化建设，真正实现信息共享，拓宽供应商选择范围，从而有利于供应商之间展开充分的竞争，使采购方能获得较为理想的采购价格。第二，建立完善、科学的评价选择标准，严把供应商准入关，避免因供应商选择不当而造成不应有的损失。第三，有意识地在准入供应商之间引入竞争机制，促使各供应商为不断优化价格水平、货物质量而努力。例如，在几个采购量比较大的品种中，每个品种可以实行AB角制或ABC角制[3]。第四，与履约情况良好的供应商建立长期稳定的战略合作伙伴关系，从而可享受到更多的价格折扣，但同时要注意防止垄断[3]。第五，与供应商共同寻求降低货物生产成本的途径。如帮助供应商改进生产技术、加强生产管理、提高生产效率、降低原材料消耗等，以达到降低生产成本进而降低采购价格的目的。第六，加强合同管理，提高供应商违约成本。
四、严格审价
    随着政府采购制度的逐步建立和完善，审价工作的重要性越来越突出。良好的政府采购审价工作可以确定合理的采购价格，最大限度地节约费用，也可以防止违规、腐败现象的发生。要做好政府采购审价工作，必须建立和健全审价工作的各项规章制度，对审价人员的行为实施严格规范，如：不准在审价过程中接受供应商的礼金或礼品，不准接受供应商的宴请，不准私自与供应商接触，不准故意隐瞒审价工作中发现的问题等等。在此基础上，审价人员要以高度的责任心，采取科学的方法（如分析法、核对法、核实法、抽查法等）对各种采购方式下的采购价格实施认真的审查。
    对招标采购，审价人员应参与资质预审，参与价格评审办法制订，参与编制标底或确定“基准价”，为合理确定中标价格提供重要参考。对竞争性谈判采购，审价人员应参与采购项目价格的调研论证，认真分析报价构成，参与价格谈判并发挥积极的作用。对询价采购，审价人员应参与制订价格构成评审标准，比较分析货物的价格构成是否完整。按单一来源方式实施采购的货物，是审价的重点。因为按单一来源方式采购的货物，其价格往往具有一定的垄断性，价格成分中的水分也比较多。在这种情况下，审价人员应要求供应商提供较为详细的价格资料，进而根据成本价格核算方法，推算出货物的准确价格，必要的话还可以组织现场审核。
五、灵活运用价格谈判策略与技巧
    政府采购合同中的价格，包含着买卖双方的经济利益，因此，在政府采购商务谈判中，价格谈判成为买卖双方关注的重点。在采购谈判中，采购人员要全面分析谈判中的优势，灵活运用价格谈判策略与技巧，以追求合理的采购价格。在报价方面，可采取总体报价、对比报价、差异报价、依据竞争态势报价等策略。在讨价方面，可采取全面讨价或部分讨价的方法，要尽可能回避价格数字，讨价要适可而止。在还价方面，要掌握好还价时机和起点，视情况可采用总体还价、分项还价、分档还价等方式，并把握好还价次数。在价格让步方面，可采取对应让步、非重要问题上优先让步、让步与要求并提等策略。
    值得注意的是，在采购价格谈判中，要坚持总成本最低的原则，不能片面强调压低采购价格，而忽略货物的功能、质量等其他重要因素，以免因货物价格降低而带来使用过程中货物运费、维护费用、后续服务费用等的增加，从而抵消价格降低所带来的效果。
六、把握市场价格变动时机
    采购机构必须密切注意价格变动规律，把握良好的采购时机，从而采购到价廉物美的货物。采购价格总体来说，是由市场供给与需求的相互关系决定的，市场供给与需求是影响采购价格的主导因素。在市场经济条件下，市场上某种商品的供求基本平衡，该商品的价格趋于稳定；如果供给大于需求，商品价格会下降，卖方处于买方市场环境中；如果需求大于供给，价格会上升，买方处于卖方市场环境中。在买方市场环境下，卖方求买方，这时采购机构可大幅度增加其采购量。而在卖方市场环境下，买方求卖方，这时采购机构宜减少其采购量或寻求其他替代产品。
    另外，采购价格会受到产品生命周期的影响。在产品引入阶段，供应商为了扩大市场份额，会采取低价营销策略，这时采购机构可获得有利的采购价格。在产品成熟期，该产品的市场占有额最大，品牌的影响力广泛，该产品的价格也最高。这时采购机构可寻找在价格、性能方面相对具有优势的替代产品。在现有产品更新换代、旧产品价格下落的情况下，采购机构要在价格和用户对换代产品的渴求度之间进行认真权衡而实施采购。
七、加强政府采购规范化管理
    科学的政府采购制度是政府采购规范化管理的基础和保证，因而，为不断规范政府采购行为，进一步降低政府采购管理成本，应在《政府采购法》、《招标投标法》的基础上进一步完善我国的政府采购制度和出台政府采购方面的系列法规，如要建立和健全供应商资格审查制度、保证金制度、政府采购信息管理制度、政府采购监督管理制度、政府采购争议处理机制、质疑申诉机制和司法救济程序等等。
    目前，加强政府采购规范化管理应以如下方面为重点：深入推进“管、采”分离工作，逐步建立财政部门、集中采购机构及采购人职责清晰、运转协调的工作机制；规范集中采购行为，优化集中采购程序，提高集中采购效率，建立对集中采购机构的考核制度；规范公开招标采购方式，强化评审专家管理，做好政府采购业务代理机构资格认定和供应商投诉处理工作；规范采购业务经费（主要包括信息公告费、招标文件成本费、开标及评标场租费、评审专家劳务费、通信费、差旅费、会议费、招待费及其他事务性消费等）支出管理，要按有关规定编制年度预算和制订经费开支标准，并严格执行，对违反经费管理规定的要给予相应的处罚；不断提高从业人员综合素质，构建一支廉洁高效、德才兼备的政府采购队伍。
八、加快推行政府采购电子化
    作为一种现代化的政府采购方式，电子采购在英、美等国的政府采购工作中已得到了广泛运用。它改变了传统采购业务的处理方式，有利于优化采购过程，缩短采购周期，提高采购效率，降低采购成本。现在国内许多政府采购机构都已经建立或正在建立政府采购网站，通过网站发布采购信息，宣传政府采购政策，提供标书下载等多种服务，有的还成功地实行了网上竞价采购，具备了初步的电子商务功能，有效降低了采购成本。但由于法律保障问题、政府采购制度衔接问题、安全问题、支付问题等还未得到有效解决，我国的电子采购目前还只是在个别易于操作的环节进行尝试[4]。
    要推进我国政府采购电子化的深入发展，从而最终在计划申报和批复、信息发布、资格审查、文件制作和发售、开标、评标、定标、合同签订、资金支付、监督管理、档案存储等各环节实现政府采购的电子化，必须逐步在以下方面实现突破：第一，完善电子采购的法律制度，明确电子采购程序、电子采购文件和电子注册以及数字(电子)签字的法律效力、电子化政府采购安全标准、采购项目分类方法、机密和隐私的保护、冲突的解决方法、用户和知识产权的保护、电子化政府采购的税收政策等。第二，加大信息基础设施建设，推进各级政府采购信息网站的建立与完善，并逐渐实现全国联网，形成全国性政府采购大市场。第三，按统一技术标准、统一系统平台、统一组织实施的原则，开发功能完备、方便适用的政府采购管理信息系统（该系统应包括采购信息发布系统、采购项目管理系统、采购订单管理系统、招投标管理系统、供应商管理系统、评审专家管理系统、采购资金支付系统、采购审计监督系统等子系统），从而构建完善的电子化政府采购平台。
九、加强政府采购风险管理
    加强政府采购中的风险管理，有利于避免采购损失的发生或减少采购损失，对降低采购成本具有重大意义。从实践来看，因我国政府采购制度尚不完善，目前我国政府采购运作中还面临着各种各样的风险，如有关人员暗箱操作或有意识错误操作、政府采购机构工作人员和供应商之间的舞弊、价格波动风险、垄断或串标风险、通货膨胀风险、供应商产品或服务质量风险、信息不对称风险、不完全信息风险等。对以上种种风险如果不注重防范和管理，政府采购这种“阳光下的交易制度”就可能有名无实，变形走样，难以实现节支、防腐的制度目标。
    在逐步完善政府采购制度，不断规范政府采购行为的同时，为有效防范和控制政府采购活动中各种风险的发生，政府采购机构要突出抓好以下风险管理的环节：一是建立风险管理目标，力求把政府采购风险成本降至最低；二是采用系统科学的方法，全面准确地对政府采购所面临的风险进行识别；三是对风险损失进行衡量，预测出损失金额；四是选择和确定对付风险的技术方案，并加以实施；五是通过对政府采购风险防范效果进行分析检查、修正和评估，及时发现和纠正各种错误，避免不必要的损失，确保以最小成本获得最大效益。另外，还要充分发挥纪检、监察、审计等部门的监督职能，强化对政府采购行为的约束，确保各项政策的落实，防止和消除政府采购中的腐败现象及各种逃避政府集中采购的行为。
十、降低政府采购成本的其它手段
    为有效降低政府采购成本，还有一些方法也是有益的补充，如：
建立标准采购价格，实行货比三家。政府采购机构应根据市场变化和产品标准成本对有关采购项目定期制订出标准采购价格，在一定标准采购价格基础上积极寻找货源，货比三家，不断降低采购价格。
    减少采购中间环节。在政府采购过程中，无论是采取招标、单一来源，还是其他方式实施采购，能直接从生产厂家采购到的货物应向生产厂家直接采购。同时对采购的货物应选择合理的运输方式直接发送到用户，以减少货物装卸、运输、储存、转售等中间环节，进而减少货物流通费用，降低采购成本[5]。
    合理选择付款方式。通过付款方式的选择也可降低采购成本，如付款结算可采用现金交易或货到付款的方式，这样供应商往往能给予采购方一定的价格折扣。

参考文献：
[1] 蔡言.进一步扩大政府采购规模[E]. http//www.chinaed.com.cn，2005-7-18.
[2] 张江花.我国推行政府采购存在的问题及对策[J].经济纵横，2005，（1）：15-16.
[3] 陈伟.制约我国政府采购制度建设的主要因素与对策[J].商业经济，2004，（6）：103-104.
[4] 殷亚红.电子政府采购渐成国际发展趋势[J].中国政府采购，2005，（7）：7-8.
[5] 蒋振盈.降低物资采购价格的相关途径[J].中国物流与采购，2003，（12）：28-29.

 [作者简介]：崔小宁（1971-），男，湖北省京山县人，中国人民解放军军事经济学院军队采办系博士研究生，讲师，主要研究方向为采购、物流等。詹爱国（1978-），男，湖北省红安县人，中国人民解放军军事经济学院军队采办系博士研究生，主要研究方向为采购、物流等。
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